הפרשת קרקע לצורכי ציבור במסגרת חלוקה מחדש

הליכי ההפקעה המסורתיים מוסדרים בפרק ח' לחוק התכנון והבנייה; הוראות הפרק מפנות לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943⁽⁴⁾.
אם מקרקעין יועדו לצורך ציבורי מן הצרכים המפורטים בסעיף (122) לחוק, קמה סמכות לוועדה המקומית, בהתאם להוראת סעיף 122 לחוק, לבצע את ההפקעה. לבעל הזכויות שהופקעו עומדת הזכות לקבל פיצויים בגין שינוי הייעוד לפי הוראת סעיף 127 לחוק, ובגין נטילת הקרקע לפי הוראות פקודת הקרקעות⁽⁵⁾.

האפשרות ליטול קרקע לצרכי ציבור במסגרת חלוקה מחדש לפי סימן ז', באה בנוסף לאפשרות ההפקעה המסורתית.
מדובר בשתי דרכים לגיטימיות להשגת היעדים הציבוריים⁽⁶⁾, שהרשות רשאית לבחור ביניהן⁽⁷⁾.

הוראות סימן ז' אינן קובעות במפורש, כי לרשות קיימת סמכות ליטול קרקע לצורכי ציבור במסגרת החלוקה מחדש.
סמכות זו נלמדת בדרך פרשנית. הוראת סעיף 26(א) לחוק התכנון והבנייה קובעת, כי מקרקעין שהופקעו על ידי הוועדה המקומית או "שיש להקנותם לה בדרך אחרת", מכוח חוק התכנון והבנייה עצמו או על פיו, יירשמו בספרי המקרקעין על שם הרשות המקומית.
הוראה זו מקפלת בתוכה את ההנחה, כי קיימת בחוק התכנון והבנייה אלטרנטיבה להליכי ההפקעה.
יותר משהוראה זו יצרה את הסמכות, היא באה כעוגן להצדקת הפרקטיקה הקיימת, במסגרתה הופקעו קרקעות לצורכי ציבור במסגרת חלוקה מחדש.
החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964 (להלן: "החוק לתיקון דיני הרכישה"), הכניס מספר תיקונים בדיני ההפקעות הפזורים בין דברי חקיקה שונים.
הוראת סעיף (4) שבו קובעת, כי לשם חישוב האחוזים מתוך חלקה שמותר לרכוש ללא תשלום פיצויים, אין מביאים בחשבון רכישה מכוח חלוקה חדשה לפי סימן ז' לפרק ג' לחוק התכנון והבנייה.
המחוקק הכיר איפוא באפשרות ליטול קרקע במסגרת חלוקה מחדש.
זוהי ההנחה החבויה בהוראות הסעיף.
שהרי אלמלא קיימת הסמכות ליטול מן הקרקע, לשם מה מצא המחוקק לנכון להדירה מפורשות מתחולת סעיף 9 לחוק לתיקון דיני הרכישה?
אמנם נכון שהמחוקק ביקש להבחין בין הפרשה במסגרת חלוקה מחדש לבין הפקעות מסורתיות, אולם אין ספק שהמחוקק, ראשית לכל, ראה בעצם הסמכות להפרשת קרקע לצרכי ציבור במסגרת חלוקה מחדש, כסמכות קיימת שאין עוד לערער אחריה!⁽⁸⁾

הטכניקה הנוהגת

כמעט בכל תכנית לחלוקה מחדש מתעורר הצורך בהפרשת שטחים לצורכי ציבור.
הליכי החלוקה מחדש מביאים עימם, בדרך כלל, להכשרתו של שטח לבנייה. בתכנית מוגדרים
מגרשים לבנייה לייעודים שונים, וממילא מתעורר הצורך בהקצאת שטחי ציבור, שבדרך
כלל מיועדים לשרת את המגרשים.
כך לדוגמה, על פי רוב יש צורך בהסדרת דרכי גישה,
בשטחי ציבור פתוחים, שישמשו כפארקים, ובמבני ציבור שונים, בהתאם לצרכים החזויים
של האוכלוסייה המתגוררת במקום.

הפרשת קרקעות לצורכי ציבור הפכה לאחת המטרות המרכזיות של החלוקה מחדש⁽⁹⁾.
חלוקה מחדש עשויה לקדם מדיניות אורבנית לשימוש יעיל ומיטבי בקרקע.
בתוך כך, היא מהווה כיום כלי מרכזי ליישום גישות תכנון מתקדמות, התחדשות עירונית ומניעת
התפשטות עירונית בלתי נשלטת⁽¹⁰⁾.
הכוונה מבוקרת של הכשרת שטחים ושל התחדשות עירונית, מחייבת מתן מענה כולל לצורכי הציבור.
ההכשרה לצורכי ציבור הינה, איפוא, חלק בל יינתק מתהליך החלוקה מחדש.

1. חוק התכנון והבניה, התשכ"ה 1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה" או "החוק").

2. המונח "חלוקה מחדש" ישמש אותנו לתיאור ההליך של איחוד וחלוקה במסגרת תכנית הנערכת לפי סימן ז' לפרק ג' לחוק התכנון והבנייה.
להבהרת המונח ראו גם משה רז כהן איחוד וחלוקה 49 (הוצאת בורסי, 2008).

3. עע"מ 5839/06 בראון נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון בניה, מחוז המרכז, מקרקעין ז/6 375 (2008) (להלן: "פרשת בראון").

4. ע"ר 1305, תוס' 1, עמ' 32 (10/12/1943) (להלן: "פקודת הקרקעות").

5. להלכת הפיצוי הדו שלבי ראו: בג"ץ 75/57 קלמס נ' הוועדה המקומית לבנייה ותכנון ערים תל אביב-יפו, פ"ד יא 1601 (1957); ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ' חממי, פ"ד מא(3) 370 (1987) (להלן: "פרשת חממי").

6. ראו בג"ץ 483/88 פריימן נ' שר הפנים, פ"ד מד(2) 463, 467 (1990) (להלן: "פרשת פריימן").
ההלכה הפסוקה המסורתית גרסה כי כאשר מקרקעין נדרשים למימושה של מטרה ציבורית, הבחירה בין דרך של הפקעה לבין דרך של חלוקה חדשה, מסורה לרשויות התכנון – בג"ץ 26/70 בר נ' שר הפנים, פ"ד כד(1) 645 (1970) (להלן: "פרשת בר").
תפיסה דומה באה לביטוי גם בפסיקה מאוחרת יותר של בתי המשפט המחוזיים: עת"מ (מחוזי ת"א) 1002/02 שמש נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה "זמורה", מאגר נבו (2002) וכן עת"מ (מחוזי ת"א) 17/98 ענבי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, מחוז ת"א, פד"מ ב(2) 179. בצד האמור נבהיר, כי רשויות תכנוניות, כמו כל רשות מינהלית המפעילה את סמכותה ובוחרת בין שני אפיקי פעולה אפשריים, חייבות לשקול, בצד שיקולי תכנון ושיקולים עניינים שונים (ביניהם יעילות וקידום מימוש צרכי הציבור), גם את התכלית הכללית של החקיקה, ואת הצורך להימנע מפגיעה לא מידתית בזכויות היסוד (בענייננו – הפגיעה בזכות הקניין) – ראו בג"ץ 7852/98 ערוצי זהב ושות' נ' שרת התקשורת, פ"ד נג(5) 423, 429-432 (1999). ראו גם רחל אלתרמן "הפקעות קרקע לצורכי ציבור ללא תמורה לפי חוק התכנון והבניה – לקראת הערכה מחדש" משפטים טו 179, 192-194 (1986); בג"ץ 4914/91 איראני נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 749, 767 (1992) (להלן: "פרשת איראני").

7. ע"א 9569/04 עבידאת נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה – ירושלים, תק-על 2008(1) 2306 (2008); פרשת בר, לעיל ה"ש 6, בעמ' 647 ואילך; פרשת פריימן, לעיל ה"ש 6, בעמ' 463.

8. לביקורת על גישה זו, ראו דבריו של כב' השופט מודריק בעת"מ (מינהליים ת"א) 1044/01 תמיר נ' שר הפנים, מקרקעין ד/4 366 (2005): "כשלעצמי אני מתקשה לראות כיצד אפשר ב"סביבה" של חקיקת היסוד המגינה על קניין הפרט ואוסרת לפגוע בו בלי עיגון מפורש בחוק )גם אם יש לכך תכלית ראויה וגם אם מידת הפגיעה אינה עולה על הנדרש(, ליטול מן הפרט אחוזים ניכרים מקניינו בלי פיצוי.
הרי הכל מסכימים כי זכות הירידה לקניין הפרט במסגרת הליכי איחוד וחלוקה אינה מצוינת בחוק במפורש.
הדוגלים בה סומכים יתדותיהם בפרשנות הדין או באמירות עקיפות שבו. ספק בעיני אם די בכך".