ההיסטוריה החקיקתית של החלוקה מחדש

פרק 3 – ההיסטוריה החקיקתית של דיני החלוקה מחדש בדין הישראלי

מקורות הדין הישראלי

למרבה האירוניה, אף שחקיקה בעניין חלוקה חדשה שלא בהסכמת הבעלים לא חלה כלל באנגליה, השלטון המנדטורי הביא לתיקוני חקיקה בתחילת המאה בהודו, ולאחר מלחמת העולם הראשונה, מתוקף מנדט חבר הלאומים, בירדן ובארצות נוספות. תיקוני החקיקה הללו כללו הוראות אשר לאיחוד ולחלוקה מחדש ללא הסכמת הבעלים.בשנת 1957, על בסיס אותם תיקונים כלל המחוקק המנדטורי בחוק לתיקון פקודת בנין ערים, התשי"ז–1957, את ההוראות הנוגעות לאיחוד ולחלוקה שלא בהסכמה.

יש אפוא רגליים לסברה כי מקורו של ההסדר הישראלי הוא בחוק התכנון של בומבי משנת 1915. חוק התכנון של בומבי מתבסס על הוראות החוק הגרמני בעניין. אולי משום כך, אפשר לומר ששורשי החקיקה הישראלית מצויים בדין הגרמני. להלן נסקור את תולדות החקיקה בארץ ישראל.

פקודת תכנון ערים, 1921

פקודת תכנון ערים (Town Planning Ordnance) משנת 1921 (להלן: "פקודת תכנון ערים"), או כפי שכונתה אז "פקודת התכנית לבניין ערים", הסדירה לראשונה בארץ ישראל את המסגרת הסטטוטורית לתכנון ערים ולרישוי הבנייה.

מוסדות התכנון הכוללים ועדות מקומיות וועדה מרכזית, כוננו לראשונה מכוח הפקודה. על כל הוועדות המקומיות הוטל להגיש לוועדה המרכזית תכנית לבניין ערים לכל הקרקעות שבאזור שבתחום סמכותן "במטרה להבטיח תנאי בריאות טובים, סניטציה וחיבורי דרכים ונוחיות מתאימים בקשר עם סלילת הקרקע והשימוש בה". "תכנית" כללה התייחסות ל"בניין רחובות ודרכים ודרכי חיבור וקווי בנין כלליים", הגדרת אזורים לייעודים מסוימים, הטלת מגבלות "בנוגע לחלל הפתוח שייקבע מסביב לבניינים ובנוגע לגובה ולאופי המיוחדים של הבניינים שיורשו באזורים מיוחדים". בפקודה עוגן גם הליך הפקדת התכנית ושמיעת התנגדויות.

הוראת סעיף 11 לפקודה עסקה בחלוקה למגרשים. בנוסחה הראשוני קבעה כי התכנית תוכל לקבוע מחדש את המגרשים, וזאת על ידי שינוי התחומים של המגרשים העיקריים. מגרש עיקרי הוגדר כ"כל מגרש שהיה מגרש לפני פרסום איזו הצעת בנין". כן ניתן במסגרת תכנית "לסדר, בהסכמת הבעלים, ששני מגרשים עיקריים או יותר אשר כל אחד מהם שייך לבעל אחד או שמחזיקים אותם בבעלות משותפת יהיו מוחזקים מכאן ואילך בשותפות בתור מגרש שתחומיו נקבעו מחדש, וזה בין בשינויים בגבולות ובין בלא שינויים". אומנם, לא נקבעו הוראות לאיחוד וחלוקה ללא הסכמה, ואולם, אפשר היה "להעביר מגרש מאיש לחברו".

שינוי בגבולות המגרשים לא היה טעון אפוא הסכמת הנוגעים בדבר ומוסדות התכנון יכלו לקבוע הוראות בעניין אף נגד רצון הבעלים. מנגד, אי-אפשר היה לאחד חלקות באופן של יצירת שיתוף כפוי בין בעליהן. מהלך כזה היה טעון הסכמת הבעלים.

לצד מנגנון של תשלום "מס השבחה", במקרה ששווי הנכסים בתחום התכנית עלה, קבעה הפקודה כי: כל אדם שנפגעו נכסיו כתוצאה מהיזק שנגרם מחמת התכנית, ולא מחמת ההפקעה, יוכל במשך שלושה חודשים מהיום שבו יצאה ההצעה לפועל, למסור הודעה בכתב למשרד הוועדה המקומית ולתבוע פיצויים". 

על פי הפרוצדורה שהותוותה בפקודה, התביעה מוגשת לוועדה המקומית. הוועדה המקומית מצווה לשלוח הודעה על התביעה אל הוועדה המרכזית, בצירוף דין וחשבון על אודותיה ובצירוף שומת הנזק, אם קיים. אם הסכום שהוצע על ידי הוועדה המקומית איננו מקובל על התובע, מתמנה בורר שיכריע באותה מחלוקת.

הזכות לפיצוי הוגבלה אך ורק לנכסים ולזכויות שהיו קיימים ערב פרסום ההודעה על הפקדת התכנית שהביאה לנזק, וכך אם הוקם בניין לאחר פרסום דבר ההפקדה, הוא לא יובא בחשבון בשומת הנזק גם אם השימוש שבו הפך בלתי חוקי.

הפקודה אף הגבילה את הפיצויים המשולמים. כך נקבע כי לא יובאו בחשבון בשומת הנזק הוראות שבתכנית הקובעות את שטח הבניינים שצריכים להיבנות, או את גובה הבניינים, אם הנציב העליון סבר שהגבלות אלה סבירות וצודקות. בעל הנכס הנפגע יהיה זכאי לפיצוי אם יוכיח שהחל בעבודות הבנייה לפני מועד פרסום התכנית, או אף עשה פעולות אחרות כגון: התקשר בהסכם, או החל במשא ומתן, או הסתמך עליו והוציא הוצאות בקשר לבנייה בקרקע.

עוד יהיה בעל הנכס זכאי לפיצוי על איסור או הגבלת בנייה, אם יוכיח שקנה את הקרקע מתוך כוונה ברורה לבנות עליה בזמן כלשהו בעתיד ולא יותר מעשר שנים לפני פרסום דבר התכנית.

כוונת הפקודה הייתה לסייג את הפיצוי מלחול על פגיעה במרכיב ספקולטיבי. הפקודה מגינה רק על נפגע שהיה מממש בפועל את פוטנציאל הקרקע אלמלא בואה של התכנית הפוגעת אל העולם. בדרך כלל זה שלא נתכוון לממש את פוטנציאל הבנייה בקרקע ולמעשה נזקו יתבטא אך ורק בשלב מכירת הקרקע, לא יזכה לפיצוי כלשהו.

מתוך ספרו של משה רז-כהן איחוד וחלוקה, מהדורה שניה (הוצאת בורסי), התשפ"א -2021) 

כותרות נוספות בפרק:

פקודת בנין ערים, 1936

תיקון הפקודה משנת 1941

התיקון בשנת 1957: המהפכה בדיני החלוקה מחדש

חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965

חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), התשנ"ה-1995

להעמקת הדיון ראה פרק 3, שם.